Hof van Justitie 21 november 2013

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Oberlandesgericht Koblenz (Duitsland) bij beslissing van 30 mei 2012, ingekomen bij het Hof op 7 juni 2012, in de procedure Deutsche Lufthansa AG tegen Flughafen Franfurt-Hahn GmbH, in tegenwoordigheid van Ryanair Ltd.

wijst

het Hof (2^de k.), (...)

het navolgende arrest

1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 107 en 108 VWEU.

2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Deutsche Lufthansa AG (hierna: “Lufthansa”) en Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH (hierna: “FFH”), de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn (Duitsland), betreffende een vordering tot staking en terugvordering van de staatssteun die FFH zou hebben toegekend aan Ryanair Ltd (hierna: “Ryanair”).

(...)

10. FFH exploiteert de civiele luchthaven van Frankfurt-Hahn en was tot januari 2009 voor 65% in handen van Fraport AG, voor 17,5% van het Land Rheinland-Pfalz en voor 17,5% van het Land Hessen. Fraport AG is een beursgenoteerde naamloze vennootschap waarin de Bondsrepubliek Duitsland, het Land Hessen en de stad Frankfurt am Main een meerderheidsaandeel hebben.

11. FFH heeft sinds het begin van haar activiteiten elk jaar verschillende miljoenen euro verlies gemaakt. Op 31 december 2011 bedroegen deze verliezen ongeveer 197 miljoen euro. Die verliezen zijn tot 2009 gedragen door Fraport AG, op basis van een overeenkomst tot overdracht van het bedrijfsresultaat. Op 1 januari 2009 heeft Fraport AG haar aandelen echter tegen de symbolische prijs van één euro verkocht aan het Land Rheinland-Pfalz. Deze overdracht was ingegeven door het feit dat het onmogelijk was gebleken om een passagiersheffing op te leggen, aangezien Ryanair had laten weten dat zij de luchthaven zou verlaten indien een dergelijke belasting werd opgelegd.

12. Ryanair is een lagekostenluchtvaartmaatschappij die meer dan 95% van het passagiersvervoer van de luchthaven Frankfurt-Hahn vertegenwoordigt. Volgens het tariefschema van 2001 van deze luchthaven dienden de luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven gebruikten, een heffing te betalen van 4,35 EUR per vertrekkende passagier. Aan Ryanair werden evenwel geen start-, naderings- en landingsrechten aangerekend en evenmin een heffing voor het gebruik van de infrastructuur, aangezien zij uitsluitend vliegtuigen gebruikte die volgens de voornoemde tarieven waren vrijgesteld, te weten vliegtuigen waarvan het gewicht bij opstijgen is begrepen tussen 5,7 en 90 ton.

13. De tarieflijst van 2006 van de luchthaven van Frankfurt-Hahn is gebaseerd op een schema dat uitgaat van het aantal passagiers dat een luchtvaartmaatschappij jaarlijks vanaf deze luchthaven vervoert. Het toegepaste tarief kan schommelen van 5,35 EUR, indien het gaat om minder dan 100.000 passagiers per jaar, tot 2,24 EUR, vanaf 3 miljoen passagiers. Volgens deze tarieven geldt bovendien een vrijstelling van de landings- en opstijgrechten alsook van de heffingen voor luchtverkeersfaciliteiten en grondafhandelingsdiensten indien de tussen aankomst en vertrek verleende bijstand niet langer duurt dan 30 minuten. Het tariefschema bepaalt eveneens dat een financiële steun wordt toegekend in de vorm van “marketingsupport” bij de opening van nieuwe luchtverbindingen. Het bedrag van deze steun hangt af van het totale aantal door de betrokken luchtvaartmaatschappij vervoerde passagiers. Ryanair heeft die steun ontvangen.

14. Volgens Lufthansa vormden de handelspraktijken van FFH niet aan de Commissie aangemelde staatssteun, die dus in strijd met artikel 108, 3. VWEU is verleend. Bijgevolg heeft zij op 26 november 2006 bij het Landgericht Bad Kreuznach een rechtszaak aanhangig gemaakt waarbij zij terugvordering eiste van de bedragen die van 2002 tot 2005 als “marketingsupport” aan Ryanair waren betaald, alsook van de bedragen die overeenkwamen met de kortingen op de heffingen die Ryanair in 2003 zou hebben genoten door toepassing van het tariefschema van 2001. Lufthansa vorderde tevens staking van alle verdere steun aan Ryanair.

15. Aangezien haar vordering is afgewezen, heeft Lufthansa beroep ingesteld bij het Oberlandesgericht Koblenz. Nadat ook dit beroep is verworpen, heeft zij beroep tot “Revision” ingesteld bij het Bundesgerichtshof. Dit laatste heeft bij arrest van 10 februari 2011 het arrest van het Oberlandesgericht Koblenz vernietigd en de zaak naar deze rechterlijke instantie terugverwezen, teneinde vast te stellen of er sprake was van schending van artikel 108, 3. VWEU.

16. Bij beschikking van 17 juni 2008 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, 2. VWEU ingeleid ten aanzien van mogelijke staatssteun van de Bondsrepubliek Duitsland aan FFH en aan Ryanair (Pb.C. 2009, 12, p. 6). De beschikking betrof onder andere de maatregelen inzake de lagere luchthavenheffingen en de bepalingen inzake marketingsteun ten gunste van Ryanair. In deze beschikking heeft de Commissie op basis van haar eerste onderzoek besloten dat alle betrokken maatregelen selectief waren en staatssteun opleverden in de zin van artikel 107, 1. VWEU, tenzij zij aan het criterium van de particuliere investeerder voldeden. Met betrekking tot dit laatste beginsel heeft de Commissie erop gewezen dat, rekening houdend met de informatie waarover zij op het tijdstip van de vaststelling van de beschikking van 17 juni 2008 beschikte, de door Ryanair betaalde luchthavenheffingen ontoereikend waren om de kosten van FFH te dekken.

17. Het Oberlandesgericht Koblenz heeft de Commissie vervolgens een verzoek om advies doen toekomen volgens punt 3.2 van de mededeling van de Commissie over de handhaving van de staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties (Pb.C. 2009, 85, p. 1). In haar advies heeft de Commissie aangegeven dat het Oberlandesgericht Koblenz niet zelf hoefde te beoordelen of de betrokken maatregelen al dan niet als staatssteun konden worden aangemerkt, aangezien het zich kon baseren op haar beschikking van 17 juni 2008, teneinde alle conclusies uit de schending van artikel 108, 3. VWEU te trekken. Wat de grond van de zaak betreft, heeft de Commissie gepreciseerd dat de betrokken maatregelen zowel aan de staat toerekenbaar als selectief van aard waren.

18. Het Oberlandesgericht Koblenz heeft niettemin geoordeeld dat het diende te bepalen of de betrokken maatregelen staatssteun inhouden. Het heeft inzonderheid twijfels over het selectieve karakter van deze maatregelen. Het heeft dan ook besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

“1) Heeft een besluit van de Commissie om overeenkomstig artikel 108, 3., tweede zin VWEU de formele onderzoeksprocedure in te leiden waartegen niet is opgekomen, tot gevolg dat een nationale rechterlijke instantie in een procedure tot terugvordering van reeds gedane betalingen en tot staking van toekomstige betalingen, aan de rechtsopvatting van de Commissie in haar besluit tot inleiding van deze procedure is gebonden bij de beoordeling of sprake is van staatssteun?

2) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord:

Zijn maatregelen van een openbaar bedrijf als bedoeld in artikel 2, sub b), i) van richtlijn 2006/111/EG van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (Pb.L. 318, p. 17 [...]), dat een luchthaven exploiteert, uit het oogpunt van de staatssteunregels te beschouwen als selectieve maatregelen in de zin van artikel 107, 1. VWEU louter op grond dat zij enkel ten goede komen van luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven gebruiken?

3) Indien de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord:

a) Is de voorwaarde van selectiviteit dan niet vervuld wanneer het openbare bedrijf dat de luchthaven exploiteert, aan alle luchtvaartmaatschappijen die besluiten de luchthaven te gebruiken, op transparante wijze dezelfde gebruiksvoorwaarden toekent?

b) Geldt dit ook wanneer de luchthavenexploitant werkt volgens een bepaald bedrijfsmodel (in casu samenwerking met zogenoemde goedkope luchtvaartmaatschappijen of lowcostcarriers), de gebruiksvoorwaarden op deze afnemers zijn afgestemd en derhalve niet voor alle luchtvaartmaatschappijen even aantrekkelijk zijn?

c) Is in ieder geval sprake van een selectieve maatregel wanneer het grootste deel van de passagiers van de luchthaven al jarenlang afkomstig is van één enkele luchtvaartmaatschappij?”

(...)

24. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, ingeval de Commissie overeenkomstig artikel 108, 3. VWEU de in lid 2. van dat artikel vastgestelde formele onderzoeksprocedure heeft geopend ten aanzien van een niet-aangemelde steunmaatregel die reeds ten uitvoer wordt gebracht, een nationale rechterlijke instantie waarbij een procedure tot staking van de uitvoering van deze maatregel en tot terugvordering van de reeds gedane betalingen is ingeleid, verplicht is alle consequenties te verbinden aan een eventuele niet-nakoming van de verplichting tot opschorting van de uitvoering van die maatregel.

25. Artikel 108, 3. VWEU heeft een preventieve controle op voorgenomen nieuwe steunmaatregelen ingevoerd (arresten van 11 december 1973, nr. 120/73, Lorenz, Jur., 1471, punt 2 en 12 februari 2008, C-199/06, CELF en Ministre de la Culture et de la Communication, hierna: “arrest CELF I”, Jur., I-469, punt 37).

26. De aldus bij wege van voorzorg vastgestelde regeling is bedoeld om ervoor te zorgen dat enkel verenigbare steunmaatregelen tot uitvoering worden gebracht. Teneinde deze doelstelling te bereiken, wordt de uitvoering van een voorgenomen steunmaatregel opgeschort totdat de twijfel omtrent de verenigbaarheid ervan is weggenomen door de eindbeslissing van de Commissie (arrest CELF I, reeds aangehaald, punt 48).

27. De toepassing van de toezichtregeling voor staatssteun is een taak van de Commissie én van de nationale rechterlijke instanties, waarbij zij aanvullende en onderscheiden taken vervullen (zie in die zin arresten van 11 juli 1996, C-39/94, SFEI e.a., Jur., I-3547, punt 41; 21 oktober 2003, C-261/01 en C-262/01, Van Calster e.a., Jur., I-12249, punt 74 en 5 oktober 2006, C-368/04, Transalpine Ölleitung in Österreich, Jur., I-9957, punten 36 en 37).

28. Terwijl de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt onder de exclusieve bevoegdheid van de Commissie valt, die daarbij onder toezicht staat van de rechters van de Unie, zien de nationale rechterlijke instanties toe - totdat de Commissie haar eindbeslissing heeft vastgesteld - op de vrijwaring van de rechten van de justitiabelen in geval van een eventuele schending door de overheidsinstanties van het verbod waarin artikel 108, 3. VWEU voorziet (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Van Calster e.a., punt 75 en Transalpine Ölleitung in Österreich, punt 38).

29. Het optreden van de nationale rechterlijke instanties berust op de rechtstreekse werking van het bij artikel 108, 3., laatste volzin VWEU gestelde verbod op de tenuitvoerlegging van voorgenomen steunmaatregelen. Het Hof heeft in dit verband gepreciseerd dat de rechtstreekse werking van het in dit artikel neergelegde verbod tot tenuitvoerlegging zich uitstrekt tot iedere steunmaatregel die zonder kennisgeving tot uitvoering is gebracht (arrest Lorenz, reeds aangehaald, punt 8; arrest van 21 november 1991, C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, hierna: “arrest FNCE”, Jur., I-5505, punt 11, alsook arrest SFEI e.a., reeds aangehaald, punt 39).

30. De nationale rechterlijke instanties dienen de justitiabelen te waarborgen dat overeenkomstig hun nationaal recht alle consequenties uit een schending van artikel 108, 3., laatste volzin VWEU zullen worden getrokken, zowel wat de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de betrokken steunmaatregelen betreft, als wat de terugvordering van in strijd met deze bepaling of met eventuele voorlopige maatregelen verleende financiële steun betreft (reeds aangehaalde arresten FNCE, punt 12 en SFEI e.a., punt 40).

31. De taak van de nationale rechter bestaat er dan ook in maatregelen op te leggen die de onwettigheid van de uitvoering van steunmaatregelen kunnen opheffen, zodat de ontvanger niet vrijelijk kan blijven beschikken over de steun in de periode die resteert tot de beschikking van de Commissie (arrest van 11 maart 2010, C-1/09, CELF en ministre de la Culture et de la Communication, Jur., I-2099, punt 30).

32. Het feit dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure heeft geopend krachtens artikel 108, 2. VWEU, kan de nationale rechterlijke instanties dus niet ontheffen van hun verplichting om de rechten der justitiabelen te beschermen ten aanzien van een eventuele schending van artikel 108, 3. VWEU (arrest SFEI e.a., reeds aangehaald, punt 44).

33. Daarbij zij aangetekend dat de omvang van deze verplichting kan verschillen naargelang de Commissie al dan niet de formele onderzoeksprocedure heeft ingeleid tegen de maatregel die het voorwerp van het bij de nationale rechter aanhangig gemaakte geding vormt.

34. Wanneer de Commissie de formele onderzoeksprocedure nog niet heeft ingeleid, en zij zich dus nog niet heeft uitgesproken over de vraag of de onderzochte maatregelen mogelijkerwijs staatssteun zijn, kunnen de nationale rechterlijke instanties die zich hebben uit te spreken over een verzoek om de consequenties uit een eventuele schending van artikel 108, 3. VWEU te trekken, zich genoopt zien het begrip steun uit te leggen en toe te passen, teneinde uit te maken of deze maatregelen bij de Commissie hadden moeten worden aangemeld (zie in die zin arrest SFEI e.a., reeds aangehaald, punten 49 en 53, alsook punt 1 van het dictum). Zij dienen dan onder meer na te gaan of de betrokken maatregel een voordeel vormt en of hij selectief is, dat wil zeggen of hij bepaalde ondernemingen of bepaalde producenten begunstigt in de zin van artikel 107, 1. VWEU (arrest Trans­alpine Ölleitung in Österreich, reeds aangehaald, punt 39).

35. De aanmeldingsplicht en het verbod tot uitvoering waarin artikel 108, 3. VWEU voorziet, hebben immers betrekking op alle voorgenomen maatregelen die als steun in de zin van artikel 107, 1. VWEU kunnen worden gekwalificeerd. Alvorens consequenties te kunnen verbinden aan een eventuele schending van artikel 108, 3., laatste volzin VWEU dienen de nationale rechterlijke instanties zich dan ook eerst uit te spreken over de vraag of de betrokken maatregelen staatssteun vormen.

36. Ingeval de Commissie reeds de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, 2. VWEU heeft geopend, moet worden onderzocht welke maatregelen de nationale rechterlijke instanties dienen te nemen.

37. Ook al zijn de in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure geformuleerde bevindingen voorlopig, betekent dit niet dat zij geen rechtsgevolgen sorteren.

38. In dit verband moet worden onderstreept dat, indien het de nationale rechterlijke instanties vrij zou staan om vast te stellen dat een maatregel geen steun in de zin van artikel 107, 1. VWEU vormt en om de uitvoering van deze maatregel dus niet te schorsen terwijl de Commissie in haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure pas heeft vastgesteld dat die maatregel mogelijkerwijs steun inhoudt, het nuttig effect van artikel 108, 3. VWEU zou worden ondermijnd.

39. Om te beginnen zouden de nationale rechterlijke instanties, indien het in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure verrichte eerste onderzoek van de vraag of de betrokken maatregel steun vormt nadien in de eindbeslissing van de Commissie wordt bevestigd, de hun bij artikel 108, 3. VWEU en artikel 3 van verordening nr. 659/1999 opgelegde verplichting om de uitvoering van elk voornemen op te schorten totdat de Commissie een beslissing geeft over de verenigbaarheid van dit voornemen met de gemeenschappelijke markt, niet zijn nagekomen.

40. Voorts, zelfs indien de Commissie in haar eindbeslissing zou vaststellen dat geen sprake is van steun, vereist de in de punten 25 en 26 van het onderhavige arrest in herinnering geroepen “preventieve” doelstelling die aan de bij het WEU-Verdrag ingevoerde toezichtregeling voor staatssteun ten grondslag ligt, dat de uitvoering van de betrokken maatregel, wanneer er in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure op is gewezen dat twijfel bestaat over de verenigbaarheid van die maatregel met de interne markt, wordt opgeschort totdat die twijfel in de eindbeslissing wordt weggenomen.

41. Benadrukt moet tevens worden dat de toepassing van de Unierechtelijke mededingingsregels berust op een verplichting tot loyale samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties enerzijds en de Commissie en de rechterlijke instanties van de Unie anderzijds, in het kader waarvan elk handelt overeenkomstig de taak die haar bij het verdrag is toegekend. In het kader van deze samenwerking dienen de nationale rechterlijke instanties alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen te verzekeren en zich te onthouden van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van het verdrag in gevaar kunnen brengen, zoals artikel 4, 3. EU voorschrijft. Aldus moeten de nationale rechterlijke instanties zich inzonderheid ervan onthouden, beslissingen te nemen die tegen een besluit van de Commissie indruisen, ook al heeft dit besluit een voorlopig karakter.

42. Bijgevolg zijn de nationale rechterlijke instanties, wanneer de Commissie de formele onderzoeksprocedure heeft ingeleid tegen een maatregel die reeds ten uitvoer wordt gebracht, gehouden om alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de consequenties te verbinden aan een eventuele niet-nakoming van de verplichting tot opschorting van de uitvoering van die maatregel.

43. Daartoe kunnen de nationale rechterlijke instanties besluiten om de uitvoering van de betrokken maatregel op te schorten en de terugvordering van de reeds verrichte betalingen te gelasten. Zij kunnen ook besluiten om voorlopige maatregelen te gelasten teneinde enerzijds de belangen van de betrokken partijen te beschermen en anderzijds het nuttige effect van het besluit van de Commissie tot opening van de formele onderzoeksprocedure te behouden.

44. Wanneer zij twijfels hebben over de vraag of de betrokken maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, 1. VWEU vormt, dan wel over de geldigheid of de uitlegging van het besluit tot opening van de formele onderzoeksprocedure, kunnen de nationale rechterlijke instanties enerzijds de Commissie om verduidelijkingen verzoeken, en kunnen of moeten zij anderzijds krachtens artikel 267, tweede en derde alinea VWEU, zoals uitgelegd door het Hof, een prejudiciële vraag voorleggen aan het Hof (zie in dit verband, wat prejudiciële verwijzingen ter toetsing van de geldigheid van een beschikking op het gebied van staatssteun betreft, arrest van 10 januari 2006, C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze e.a., Jur., I-289, punten 72-74).

45. Gelet op alle voorgaande overwegingen moet de eerste vraag aldus worden beantwoord:

- wanneer de Commissie overeenkomstig artikel 108, 3. VWEU de in lid 2. van dat artikel vastgestelde formele onderzoeksprocedure heeft geopend ten aanzien van een niet-aangemelde steunmaatregel die reeds ten uitvoer wordt gebracht, is een nationale rechterlijke instantie waarbij een procedure tot staking van de uitvoering van deze maatregel en tot terugvordering van de reeds gedane betalingen is ingeleid, gehouden om alle noodzakelijke maatregelen te nemen teneinde de consequenties te verbinden aan een eventuele niet-nakoming van de verplichting tot opschorting van de uitvoering van die maatregel;

- daartoe kan de nationale rechterlijke instantie besluiten om de uitvoering van de betrokken maatregel op te schorten en de terugvordering van de reeds verrichte betalingen te gelasten. Zij kan ook besluiten om voorlopige maatregelen te gelasten teneinde enerzijds de belangen van de betrokken partijen te beschermen en anderzijds het nuttige effect van het besluit van de Commissie tot opening van de formele onderzoeksprocedure te verzekeren;

- wanneer de nationale rechterlijke instantie twijfels heeft over de vraag of de betrokken maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 107, 1. VWEU dan wel over de geldigheid of de uitlegging van het besluit tot opening van de formele onderzoeksprocedure, kan zij de Commissie enerzijds om verduidelijkingen verzoeken en kan of moet zij anderzijds overeenkomstig artikel 267, tweede en derde alinea VWEU een prejudiciële vraag aan het Hof stellen.

46. Gelet op het antwoord op de eerste vraag, hoeven de tweede en de derde vraag niet te worden beantwoord.

(...)