De ene onbetwistbare conclusie die kan worden getrokken uit de arresten van het Hof van Justitie van 7 september 2004 inzake de verenigbaarheid van verplichte bonus-malussystemen met het Europese Recht, is dat Frankrijk [3] en Luxemburg niet werden veroordeeld [4]. In tegenstelling tot wat algemeen werd verwacht, geven deze arresten immers geen definitieve antwoorden op de vraag of verplichte bonus-malussystemen kunnen blijven bestaan. Zoveel is zeker dat lidstaten zoals België, die recent hun systeem hebben aangepast aan de wensen van de Commissie, beter geen overhaaste besluiten kunnen nemen met betrekking tot herinvoering van een verplicht bonus-malussysteem.

Welke ook de argumenten en motieven zijn waarom een verplicht bonus-malusstelsel strijdig zou kunnen zijn met het Europees Gemeenschapsrecht, opvallend is dat de Commissie haar argumenten voor het Hof van Justitie tegen het verplicht opleggen van bonus-malussystemen door de lidstaten geconcentreerd heeft op de bewering dat zulke systemen een inbreuk uitmaken op de vrijheid van tariefbepaling. Dit beginsel is één, maar slechts één van de hoofdbeginselen van de derde richtlijn schadeverzekering (richtlijn 92/49/EEG) [5].

Daar waar de Europese verzekeringsrichtlijnen, en in het bijzonder de derde generatie richtlijnen hebben geleid tot een redelijk niveau van harmonisatie en coördinatie van de regulerings- en toezichtsstelsels van de verschillende lidstaten, kan hetzelfde niet worden gezegd over het recht dat de verzekeringsovereenkomsten en hun tarief- en polisvoorwaarden beheerst [6].

Dit wil niet zeggen dat de verzekeringsrichtlijnen geen invloed hebben. De tweede generatie richtlijnen hebben de harmonisatie tot stand gebracht van de lidstatelijke IPR-regels betreffende het op de verzekeringscontracten toe­passelijke recht [7]. De derde generatie richtlijnen verbieden aan de lidstaten de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling te eisen van de tarieven en van de bijzondere voorwaarden van de polissen en andere formulieren [8].

Het is uit deze regel, die de a priori- of systematische a posteriori controle van tarieven en voorwaarden verbiedt, dat het beginsel van de vrijheid van tariefzetting werd afgeleid. Het Hof van Justitie deed dit in de arresten Commissie/Frankrijk van 2000 [9] en Commissie/Italië van 2003 [10]. In deze laatste zaak werd Italië veroordeeld omdat zij een verplicht bonus-malussysteem hanteerde dat de facto neerkwam op de bevriezing van de basistarieven. Voor het Hof stond het vast dat Italië hierdoor de vrijheid van tariefbepaling had geschonden. Het Hof bevestigde dat de enige door de richtlijn toegelaten afwijking van het beginsel van de vrijheid van tariefbepaling, de voorafgaande mededeling en de goedkeuring van tariefverhogingen “in het kader van een algemeen prijscontrolesysteem” was [11], een voorwaarde waaraan volgens het Hof niet door Italië werd voldaan.

Terloops weze vermeld dat Italië ook een andere verdediging aanvoerde; met name door te argumenteren dat de genomen maatregelen gerechtvaardigd waren door redenen “van algemeen belang”. Het argument is voldoende belangrijk om er even bij stil te staan.

Het door het Hof van Justitie ingevoerde beginsel van het “algemeen belang”, is een regel die de lidstaten toelaat, in de hypothese van afwezigheid van harmonisatie, bepaalde nationale maatregelen te handhaven ook al vormen deze een belemmering voor vrije vestiging of het vrije verkeer van goederen, diensten, en personen [12]. Hierbij dient voldaan te worden aan een aantal voorwaarden (de nationale maatregelen moeten gerechtvaardigd zijn door dwingende redenen van algemeen belang, ze moeten noodzakelijk zijn, evenredig en niet-discriminatoir), die door het Hof van Justitie geleidelijk aan gepreciseerd werden [13].

In verband met de interpretatie van artikel 28 [14] van richtlijn 92/49/EEG dat bepaalt dat de lidstaat waar het risico is gelegen, de verzekeringnemer niet kan beletten een overeenkomst te sluiten met een verzekeringsonderneming, als deze overeenkomst niet in strijd is met de wettelijke bepalingen van algemeen belang die in die lidstaat gelden, had Italië geargumenteerd dat zijn bonus-malussysteem (met bevriezing van de basistarieven) inderdaad een bepaling van algemeen belang uitmaakte. Deze regeling moest het immers mogelijk maken de inflatie op juiste en evenredige wijze te bestrijden en fraude en mededingingsverstorende gedragingen op de betrokken markt tegen te gaan. Het Hof repliceerde evenwel dat artikel 28 niet op zodanige wijze kon worden uitgelegd dat aan de bepalingen die de rechtvaardigingsgronden voor een afwijking van het beginsel van tariefvrijheid uitdrukkelijk opsommen (in casu de uitzondering van een algemeen prijscontrolesysteem) [15], de nuttige werking zou worden ontnomen. Italië kon aan de vrijheid van tariefbepaling geen afbreuk doen door zich te beroepen op de rechtvaardiging van overwegingen van algemeen belang. Hieruit volgt dat met betrekking tot de vraag of een lidstaat het algemeen belang kan aanwenden ter rechtvaardiging van een verplicht bonus-malussysteem, het van belang zal zijn na te gaan wat precies de draagwijdte is van het beginsel van vrijheid van tariefbepaling. Zou deze vrijheid zo ver reiken dat elke regulerende interventie met betrekking tot tarieven onmogelijk zou zijn?

In de hierbij besproken arresten van de Commissie tegen Frankrijk en tegen Luxemburg, heeft zoals gezegd de Commissie haar pijlen expliciet maar ook nagenoeg exclusief gericht op de aangetaste vrijheid van tariefbepaling. Aan de vrijheid van dienstverlening en de toelaatbaarheid van beperkingen op die vrijheid, wordt door de Commissie niet expliciet gerefereerd.

Frankrijk en Luxemburg betwistten het standpunt van de Commissie door te argumenteren dat in tegenstelling tot de situatie in de zaak Commissie/Italië, in hun beide systemen de basispremie volledig vrij te bepalen is, op basis van criteria die de verzekeringsondernemingen zelf a priori kunnen vastleggen en dat daarom de vrijheid van tariefzetting op geen enkele manier wordt geschonden. Het Hof volgt deze redenering, zeggende dat de bonus-malussystemen in kwestie weliswaar gevolgen hebben voor de ontwikkeling van de premies, maar niet resulteren in een rechtstreekse vaststelling van de tarieven door de staat, aangezien de verzekeringsmaatschappijen in beide landen de vrijheid behouden om de hoogte van de basispremie zelf vast te stellen. Het beginsel van de vrijheid van tariefbepaling is volgens het Hof dus niet geschonden.

Deze uitspraak mag niet verrassen. Het is op zijn minst twijfelachtig dat de lidstaten, verenigd binnen de Europese Raad, een verbod zouden aanvaarden (buiten de uitzondering van het algemeen prijscontrolesysteem), op elk wetgevend ingrijpen dat een invloed zou hebben op het tariefbeleid van een verzekeringsmaatschappij [16].

Dit zou tot gevolg hebben dat zelfs maatregelen van indirecte aard, zoals het opleggen van een verplicht franchise-systeem [17] of het invoeren van plafonds voor schadeloosstelling, zouden verboden zijn [18]. In haar conclusie bij deze zaken, bleek advocaat-generaal Stix-Hackl evenmin overtuigd te zijn van het absoluut karakter van de vrijheid van tariefbepaling. Zij verwijst hiervoor naar de positie van de Commissie, die in een verschillende context en op basis van andere waarden, zelf streeft naar het reguleren van bepaalde elementen die worden gebruikt bij het berekenen van verzekeringspremies, hierbij verwijzende naar haar initiatief om het gebruik van bepaalde geslachtsspecifieke elementen in de toegang tot en de levering van goederen en diensten, waaronder verzekering, uit te sluiten [19].

Frankrijk en Luxemburg gingen in hun argumentatie verder dan enkel te stellen dat hun bonus-malussysteem niet strijdig was met de vrijheid van tariefbepaling. Daarenboven hadden zij ingeroepen dat hun systeem niet strijdig was met de vrijheid van dienstverlening in het algemeen, omdat zij van mening waren dat de daaraan opgelegde beperkingen gerechtvaardigd werden door redenen van algemeen belang. Het beroep op de argumentatie over het algemeen belang was volgens hen mogelijk omdat de derde generatie verzekeringsrichtlijnen op gebied van tarieven geen volledige harmonisatie teweegbrengt. Als een lidstaat met het algemeen belang wil gaan schermen om de inperking van de vrijheid van dienstverlening te rechtvaardigen is het afwezig zijn van harmonisatie inderdaad een eerste voorwaarde [20].

Dat verplichte opgelegde bonus-malussystemen in staat zijn een inperking of belemmering te vormen voor de vrijheid van dienstverlening, is alvast niet moeilijk in te denken. Voor verzekeringsondernemingen wordt het immers moeilijker risico's te dekken in een lidstaat met een verplicht bonus-malussysteem. Een verplicht systeem zal bovendien tot gevolg hebben dat de toegang van de verzekeringnemer tot een zo breed mogelijke waaier van in de Gemeenschap aangeboden verzekeringsproducten, wordt ingekrompen, zodat hij niet meer de keuze kan maken die het best aan zijn behoeften voldoet.

De door Luxemburg en Frankrijk aangehaalde redenen van algemeen belang ter rechtvaardiging van hun bonus-malussysteem, hadden betrekking op verkeersveiligheid en consumentenbescherming [21]. Aan de ene kant zou een verplicht bonus-malussysteem bijdragen tot voorzichtiger rijgedrag, aan de andere kant zou het leiden tot transparante tarieven, bescherming bieden tegen onverzekerd rijden en vermijden dat hoge risico's uit de boot vallen.

Het Hof gaat gedeeltelijk mee in de argumentatie van Frankrijk en Luxemburg, door te stellen dat “van een volledige tariefharmonisatie ter zake van schadeverzekeringen, met uitsluiting van iedere nationale maatregel die gevolgen voor de tarieven kan hebben” geen sprake kan zijn “zolang de Gemeenschapswetgever zijn wil daartoe niet uitdrukkelijk tot uiting heeft gebracht”.

Het Hof heeft deze kwestie echter niet verder onderzocht. Bij het beantwoorden van de vraag waarom het Hof op deze kwestie niet verder is ingegaan moet rekening worden gehouden met het feit dat de Commissie zich in haar petitum beperkt tot een inbreuk op de vrijheid van tariefbepaling zonder verder in te gaan op de vraag of er een schending was van de vrijheid van dienstverlening dan wel van de vrijheid van vestiging en enige mogelijke rechtvaardiging op basis van het algemene belang. Omwille van een procedurekwestie (de arresten sluiten een verdragsinbreukprocedure af in de zin van art. 226 EG-Verdrag, hetgeen betekent dat het Hof gebonden is door het petitum van de Commissie) was het voor het Hof dus simpelweg niet mogelijk zich uit te spreken over het argument dat bonus-malussystemen leiden tot meer verkeersveiligheid en betere consumentenbescherming.

Het gevolg van een ontbrekend antwoord met betrekking tot deze kwestie, maakt de toekomst voor landen met een verplicht bonus-malussysteem toch nog onzeker. Men kan aannemen dat als het Hof zich immers wel over verkeersveiligheid en consumentenbescherming had kunnen uitspreken, het misschien had kunnen besluiten dat er een schending van de vrijheid van dienstverlening zou zijn, omdat aan de voorwaarden voor rechtvaardiging op basis van het algemene belang niet zou zijn voldaan [22]. Advocaat-generaal Stix-Hackl kwam in de voorliggende zaken alvast tot de conclusie dat het middel van verplicht opgelegde bonus-malussystemen niet voldoet aan het proportionaliteitsbeginsel. Volgens haar zouden ook minder belastende maatregelen geschikt zijn om aan de belangen van verkeersveiligheid en consumentenbescherming te voldoen [23].

Het wil ons derhalve voorkomen dat het laatste woord niet is gezegd en dat met name geen uitspraak werd gedaan over alle facetten van de verzoenbaarheid van het Frans en Luxemburgs systeem. Lidstaten die zoals België hun verplicht bonus-malusstelsel hebben opgeheven, kunnen best nog wachten alvorens, indien zij dit al zouden willen doen, de herinvoering ervan in overweging te nemen.