Grondwettelijk Hof 11 juni 2015

1. In een arrest van 11 juni 2015 heeft het Grondwettelijk Hof zich uitgesproken over het beroep tot gehele of gedeeltelijke vernietiging dat de beroepsvereniging Feprabel (samen met een verzekeringsmakelaar) heeft gericht tegen de bepalingen die de MiFID-regels uitbreiden tot de verzekeringssector en in het bijzonder tot de verzekeringstussenpersonen.

Het beroep was specifiek gericht tegen verschillende bepalingen van de wet van 30 juli 2013 tot versterking van de bescherming van de afnemers van financiële producten en diensten alsook van de bevoegdheden van de Autoriteit voor financiële diensten en markten en houdende diverse bepalingen (I) en artikel 9 van de wet van 21 december 2013 houdende invoeging van Boek VI “Marktpraktijken en consumentenbescherming” in het Wetboek van economisch recht en houdende invoeging van de definities eigen aan Boek VI, en van de rechtshandhavingsbepalingen eigen aan Boek VI, in de Boeken I en XV van het Wetboek van economisch recht.

2. Vooreerst werd aangevoerd dat de wet van 30 juli 2013 (zgn. Twin Peaks II-wet) de MiFID-gedragsregels die zijn uitgewerkt voor de bank- en financiële sector uitrolt naar de verzekeringssector en van toepassing verklaard zowel op de verzekeringsondernemingen als op de verzekeringstussenpersonen, zonder rekening te houden met de specificiteit van de sectoren van de verzekeringen en van de verzekeringsbemiddeling. Feprabel verwijt de wet dus enerzijds de bank- en financiële sector op dezelfde wijze te behandelen als de verzekeringssector, en anderzijds de verzekeraars op dezelfde wijze te behandelen als de verzekeringstussenpersoon, hoewel het om fundamenteel verschillende categorieën gaat.

Volgens het Hof wordt de gelijke behandeling van deze categorieën echter verantwoord door het doel dat de wet nastreeft, namelijk de consumenten van bank- en financiële producten en van verzekeringsproducten op dezelfde wijze te beschermen en de verschillende aanbieders gelijk te behandelen en een “level playing field” in te voeren tussen de banken en de verzekeringsondernemingen en -tussenpersonen. Het Hof voegt daaraan toe dat de wetgever trouwens wel degelijk rekening heeft gehouden met de verschillen, door de Koning te machtigen de gedragsregels aan te passen aan de specificiteit van de verzekeringssector.

Het Hof preciseert wel dat de verzekeringstussenpersonen enkel aan de naleving van de MiFID-regels zijn onderworpen voor hun transacties op het Belgische grondgebied, zoals dat trouwens uitdrukkelijk is voorzien voor de verzekeringsondernemingen (zie ook infra).

3. Een tweede punt waarop de ongrondwettigheid werd aangevoerd betreft de overgangsbepalingen en in het bijzonder de beperkte termijn die aan de verzekeringssector werd toegekend voor de omzetting en uitvoering van de MiFID-regels. De inwerkingtreding van de MiFID-gedragsregels op de verzekeringssector die aanvankelijk was voorzien op 1 januari 2014 was weliswaar al uitgesteld tot 30 april 2014 (door art. 9 van de wet van 21 december 2013), maar dan nog was de termijn waarover de verzekeringssector beschikte om zich aan de MiFID-gedragsregels aan te passen volgens Feprabel onevenredig kort, mede gelet op het feit dat de wijze waarop die regels moesten worden toegepast in de verzekeringssector nog via koninklijke besluiten moest worden uitgewerkt. Dit gebeurde bij 2 koninklijke besluiten van 21 februari 2014 (KB van 21 februari 2014 voor de toepassing van de art. 27 tot 28bis van de wet van 2 augustus 2002 betreffende het toezicht op de financiële sector en de financiële diensten op de verzekeringssector en KB van 21 februari 2014 inzake de krachtens de wet vastgestelde gedragsregels en regels over het beheer van belangenconflicten, wat de verzekeringssector betreft).

Het Grondwettelijk Hof beslist op dit punt dat de regeling ongrondwettig is en oordeelt dat de termijn die aan de verzekeringstussenpersonen was toegekend ontoereikend is. Het Hof verwerpt de argumentatie van de ministerraad die stelde dat de verzekeringssector al lange tijd op de hoogte was van de intenties van de wetgever om de verzekeringssector te onderwerpen aan de MiFID-regels en zich hier reeds op voor te bereiden. Volgens het Hof kan de kennis van de intentie van de wetgever de ontstentenis van een termijn om zich aan de gedragsregels met een dwingend karakter (die de aansprakelijkheid van de verzekeringstussenpersonen met zich meebrengen) niet compenseren. Het Hof vernietigt bijgevolg de bepalingen inzake de inwerkingtreding van de toepassing van de MiFID-regels op de verzekeringssector in zoverre deze de inwerkingtreding vastleggen op een datum die 1 mei 2015 voorafgaat. Hoewel het Hof in zijn motivering niet expliciet verwijst naar de verzekeringsondernemingen, genieten zij eveneens van het uitstel dat het Hof oplegt. Aldus vernietigt het Hof voornoemd artikel 9 van de wet van 21 december 2013 en artikel 69, derde lid van de wet van 31 juli 2013, in zoverre deze artikel 7 (invoering fundamentele MiFID-regel voor verzekeringstussenpersonen), artikel 19 (invoering fundamentele MiFID-regel voor verzekeringsondernemingen) en artikel 60 (invoering fundamentele MiFID-regel voor tussenpersonen in bank- en beleggingsdiensten) in werking doen treden op een datum die 1 mei 2015 voorafgaat.

4. Ten derde werd de ruime bevoegdheid aangevochten die wordt toegekend aan de Koning tot het regelen van wezenlijke bestanddelen van de regelgeving en tot wijziging, aanvulling of opheffing van wetsbepalingen. In het bijzonder werd de ongrondwettigheid aangevoerd van de mogelijkheid voor de FSMA om administratieve sancties op te leggen wegens de schending van de MiFID-regels, vooral omdat het de Koning is die deze regels aanpast aan de verzekeringssector en aldus wezenlijke punten van een strafbaarstelling kan definiëren.

Het Hof oordeelt echter dat de administratieve sancties die de FSMA kan opleggen geen straffen uitmaken in de zin van artikelen 12 en 14 van de Grondwet. Het Hof preciseert wel dat de administratieve geldboetes tot 2.500.000 EUR die de FSMA kan opleggen voor iedere schending van de wet op de landverzekeringsovereenkomst (art. 140 wet 25 juni 1992 - ondertussen vervangen door art. 299 en 300 wet 4 april 2014 betreffende de verzekeringen) of de uitoefening van het beroep van verzekeringstussenpersoon of tussenpersoon in bank- of beleggingsdiensten zonder vereiste vergunning (art. 86bis wet 2 augustus 2002) een overheersend repressief karakter hebben en bijgevolg sancties van strafrechtelijke aard zijn in de zin van artikel 4 van het zevende aanvullend protocol bij het EVRM en artikel 50 van het handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Bijgevolg is het beginsel non bis in idem van toepassing. Het Hof oordeelt dan ook dat enkel in die zin geïnterpreteerd dat zij het de FSMA niet mogelijk maken om administratieve sancties met een overheersend repressief karakter op te leggen aan een persoon die daarnaast wordt vervolgd of berecht voor een misdrijf dat voortvloeit uit identieke feiten of uit feiten die in wezen dezelfde zijn, artikel 140 van de wet van 25 juni 1992 en artikel 86bis van de wet van 2 augustus 2002, zoals gewijzigd of ingevoegd bij de artikelen 2 en 49 van de wet van 30 juli 2013 het beginsel non bis in idem niet schenden.

5. Een vierde kritiek is gericht op het feit dat uit de artikelen 7 en 60 van de wet van 30 juli 2013 blijkt dat de gedragsregels van toepassing zijn op verzekeringstussenpersonen en op tussenpersonen in bank- en beleggingsdiensten in het kader van hun bemiddelingsactiviteiten, terwijl artikel 19 van de wet bepaalt dat de gedragsregels voor verzekeringsondernemingen enkel van toepassing zijn op hun transacties op het Belgische grondgebied. Er zou dan ook sprake zijn van discriminatie.

Volgens de ministerraad moeten de artikelen 7 en 60 van de wet van 30 juli 2013 evenwel zo worden geïnterpreteerd dat zowel de verzekeringstussenpersonen en de tussenpersonen in bank- en beleggingsdiensten de gedragsregels alleen in acht moeten nemen voor hun transacties op het Belgische grondgebied. Het Hof sluit zich hierbij aan en oordeelt bijgevolg dat de artikelen 7 en 60 van de wet van 30 juli 2013 op die manier moeten worden geïnterpreteerd.

6. Een laatste kritiek is geuit op de machtiging die aan de FSMA wordt verleend om beperkende voorwaarden vast te leggen voor de handel in financiële producten of in bepaalde categorieën van financiële producten aan niet-professionele cliënten, en een verplicht label of enige andere maatregel op te leggen die toelaat de transparantie te bevorderen. Er werd aangevoerd dat dergelijke machtiging verder zou gaan dan het vaststellen van technische aspecten en bijgevolg een schending zou inhouden van de grondwettelijke regels inzake bevoegdheidsverdeling en het beginsel van de scheiding der machten.

Het Hof is evenwel van oordeel dat de wetgever, in een technische materie die verantwoordt dat een beroep wordt gedaan op de betrokken administratieve overheid, de wettelijke machtiging voldoende definieerde en geen wezenlijke bestanddelen van de uitoefening van een beroepsactiviteit heeft gedelegeerd. Het Hof wijst er nog op dat de reglementen van de FSMA aan de goedkeuring van de Koning zijn onderworpen, het voorwerp uitmaken van een volwaardige jurisdictionele controle door de Raad van State en onderworpen zijn aan de parlementaire controle.